《關于2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2024年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》提出，推進公共數(shù)據(jù)資源管理和運營機制改革，加快公共數(shù)據(jù)授權運營試點和應用示范，推動建立企業(yè)數(shù)據(jù)公平授權合理使用機制。首屆全國數(shù)據(jù)工作會議指出，國家數(shù)據(jù)局將明確公共數(shù)據(jù)授權運營的合規(guī)政策和管理要求，激發(fā)數(shù)據(jù)供給動力和市場創(chuàng)新活力。對我國公共數(shù)據(jù)授權運營的主要模式和難點進行梳理，可以幫助樹立公共數(shù)據(jù)授權運營典型模式，推進公共數(shù)據(jù)作為新質(zhì)生產(chǎn)力的價值釋放。

公共數(shù)據(jù)授權運營主要模式：區(qū)分場景授權為主目前全國已有20多個省市陸續(xù)成立了數(shù)據(jù)集團公司或者數(shù)據(jù)科技公司作為公共數(shù)據(jù)授權運營建設主體，一般采用統(tǒng)一授權、分場景授權、分級授權等不同授權運營方式。

（一）統(tǒng)一授權模式數(shù)據(jù)管理部門不區(qū)分場景將屬地所有公共數(shù)據(jù)一攬子授權給運營主體進行開發(fā)、運營和生態(tài)建設，如福建、山西等。統(tǒng)一授權并不意味著獨家授權，在相關省份的文件和政策中均未發(fā)現(xiàn)關于獨家授權的表述，這為后續(xù)更多參與角色的加入留下了空間。

圖1：公共數(shù)據(jù)授權運營統(tǒng)一授權模式

（二）分場景授權模式數(shù)據(jù)管理部門區(qū)分應用場景將公共數(shù)據(jù)授權給運營主體進行運營平臺建設和產(chǎn)品研發(fā)，如北京的金融專區(qū)授權、浙江的醫(yī)療數(shù)據(jù)授權等。分場景授權不意味著獨家授權，比如浙江將公共醫(yī)療數(shù)據(jù)授權給了阿里健康、溫州卓健、國數(shù)聯(lián)仁等多個運營主體進行運營。

圖2：公共數(shù)據(jù)授權運營分場景授權模式

（三）分級授權模式首先由數(shù)據(jù)管理部門將屬地公共數(shù)據(jù)授權給綜合運營方進行建設運營，其次由數(shù)據(jù)來源部門區(qū)分場景交給數(shù)據(jù)開發(fā)方進行產(chǎn)品研發(fā)，如濟南、廈門等。此模式既保證了運營環(huán)節(jié)的效率，也發(fā)揮了開發(fā)環(huán)節(jié)的市場化作用。

圖3：公共數(shù)據(jù)授權運營分地域分級授權模式研究發(fā)現(xiàn)，采用分場景授權和分級授權運營兩種方式的省市數(shù)量最多，而真正采用統(tǒng)一授權的地方只有福建和山西。

公共數(shù)據(jù)授權運營現(xiàn)存問題（一）頂層政策文件尚未公布目前國家級關于公共數(shù)據(jù)授權運營的政策文件尚未公布，各地在探索公共數(shù)據(jù)授權運營的過程中出現(xiàn)了多元化的發(fā)展方向與實踐模式。一方面，有些地區(qū)在實施公共數(shù)據(jù)授權運營時側重于其社會公益屬性，強調(diào)通過合理合法的數(shù)據(jù)共享和使用，提升公共服務效率和社會治理水平，促進民生福祉和社會公平正義。另一方面，也有部分地區(qū)傾向于發(fā)掘公共數(shù)據(jù)的市場價值，探索通過授權給企業(yè)或其他市場主體運營公共數(shù)據(jù)，進而創(chuàng)造經(jīng)濟效益，推動數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強區(qū)域經(jīng)濟活力。這種情況下，如何確保數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價合理、運營收益分配公正以及數(shù)據(jù)安全和隱私保護成為關鍵問題。然而各地對于數(shù)據(jù)產(chǎn)權歸屬、使用權界定、數(shù)據(jù)權益的表述尚未統(tǒng)一和明確，營利性和公益性的平衡也很難把握。（二）管運模式尚未統(tǒng)一根據(jù)目前實踐經(jīng)驗，各地呈現(xiàn)管運一體和管運分離兩種模式。管運一體模式下，授權運營主體不僅具備匯聚、治理等公共數(shù)據(jù)運營權，還具備數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)商篩選等管理權限，如《廈門市公共數(shù)據(jù)共享開放管理辦法（征求意見稿）》指出，一級開發(fā)主體負責公共數(shù)據(jù)融合開發(fā)平臺、運營相關工作，以及公共數(shù)據(jù)資源處理、開發(fā)目錄發(fā)布、需求對接、申請審核等，一級開發(fā)主體與二級開發(fā)主體簽訂公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用協(xié)議。在管運分離模式下，授權運營方具備公共數(shù)據(jù)運營權，但不具備數(shù)據(jù)管理權，如《安徽省公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法（試行）》明確了堅持統(tǒng)籌管理、需求驅(qū)動、管運分離、安全可控的原則。（三）全流程動態(tài)披露機制尚未建立對公共數(shù)據(jù)授權運營進行全生命周期管理已基本成為各地文件原則性要求共識，但對現(xiàn)有省市公共數(shù)據(jù)授權運營辦法的梳理發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)對授權運營主體的選擇提出了申請報名、評估和公示的要求，但對公共數(shù)據(jù)授權運營的產(chǎn)業(yè)鏈下游，授權運營主體和社會開發(fā)主體的審批、合作以及后續(xù)的產(chǎn)品流通并未作出明確要求。（四）資產(chǎn)化路徑尚未明晰目前對于公共數(shù)據(jù)授權運營的實踐和研究聚焦制度設計、基礎設施建設、產(chǎn)品運營體系梳理等方面，對于公共數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化路徑研究和實踐都尚未開始。究其原因，一是行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以認為是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的一部分，由于公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的公共屬性和國有屬性，各級政府的風險意識更強、安全要求更高，對探索性的資產(chǎn)化應用更為謹慎。二是企業(yè)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化創(chuàng)新實踐剛剛起步，僅部分企業(yè)探索進行數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、估值和資產(chǎn)化應用，尚未形成普適性的方法論、典型模式和參考體系。三是公共數(shù)據(jù)在估值定價方面更加困難。中評協(xié)對于數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值建議了收益法、成本法和市場法。對于收益法，企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值面臨的關鍵挑戰(zhàn)是如何將數(shù)據(jù)產(chǎn)生的收入同其他收入分離出來；公共數(shù)據(jù)授權運營剛剛起步，經(jīng)營模式和盈利模式都在探索中，收益預測更加困難。對于成本法，企業(yè)數(shù)據(jù)有強烈的業(yè)務伴生性，大部分數(shù)據(jù)來自公司自身的經(jīng)濟活動或交易過程的副產(chǎn)品，而非外購，要么無需生產(chǎn)成本，要么難以估算隱含的成本；公共數(shù)據(jù)更是如此，大多是在提供公共服務的履職過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，在成本分攤方面存在精細化管理不足的問題。對于市場法，公共數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)一樣面臨公允價值難題，缺少可比較的成熟案例或可參照的市場標的，無法確定市場公允價值。

公共數(shù)據(jù)授權運營發(fā)展趨勢研判（一）以價格機制為代表的公共數(shù)據(jù)頂層政策機制將會明確《中共中央 國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》指出，“支持探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導定價有償使用”，明確提出了公共數(shù)據(jù)的價格機制的政策要求。2024年全國兩會后，“研究建立公共數(shù)據(jù)價格形成機制”已被國家發(fā)改委確定為2024年六個持續(xù)深化重點領域改革之一。國家數(shù)據(jù)局成立后，有關負責人表示將明確公共數(shù)據(jù)授權運營的合規(guī)政策和管理要求。由此可見，公共數(shù)據(jù)定價問題將成為國家層面重點攻克的難點之一，公共數(shù)據(jù)授權運營的合規(guī)管理政策文件有望出臺。（二）公共數(shù)據(jù)授權運營將會帶動產(chǎn)業(yè)生態(tài)進一步繁榮從乘數(shù)效應看，2023年12月，國家數(shù)據(jù)局等17部委聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，明確了發(fā)揮數(shù)據(jù)要素放大、疊加、倍增作用的“任務書”，構建了以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟“施工圖”，找到了數(shù)據(jù)要素推動高質(zhì)量發(fā)展的“金鑰匙”。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素的主要數(shù)據(jù)源，通過推動公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，預計將加速工業(yè)制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、交通運輸、金融服務等產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。從價值釋放路徑看，政府和公共事業(yè)單位提供原始的公共數(shù)據(jù)，通過建立授權運營機制對原始公共數(shù)據(jù)進行治理和加工，企業(yè)在此基礎上區(qū)分應用場景進行深層次加工處理，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場交易，場內(nèi)交易可以形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易憑證，規(guī)模化后形成的場內(nèi)公允價格可以為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的會計實現(xiàn)方式和估值體系提供有力依據(jù)，在此基礎上通過質(zhì)押、債券等方式開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)新應用，暢通公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值釋放通道，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。研究表明，2011—2019年，數(shù)據(jù)資本每增加1%,可以帶動 GDP增長約0.19%，數(shù)據(jù)資本對經(jīng)濟增長率的平均貢獻率達到34.46%。預計隨著數(shù)據(jù)要素X和公共數(shù)據(jù)授權運營資產(chǎn)化的逐步開展，公共數(shù)據(jù)對于經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動作用會更加凸顯。（三）推動公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場交易或是數(shù)據(jù)要素市場公允價值困境破題關鍵目前大部分地區(qū)公共數(shù)據(jù)授權運營政策文件中對于公共數(shù)據(jù)入場交易多采用“鼓勵”、“推薦”等表述，僅貴州等地明確要求公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場交易，事實上無論是破解公允價值難題，還是公共數(shù)據(jù)全生命周期監(jiān)管和動態(tài)披露的需要，都需要數(shù)據(jù)交易平臺發(fā)揮更大的作用。缺乏公允價值是公共數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)要素價值評估的難題，而缺乏公允價值是由于數(shù)據(jù)交易市場規(guī)模小和不活躍導致的，根據(jù)平臺理論，數(shù)據(jù)交易市場不活躍，數(shù)據(jù)交易平臺網(wǎng)絡效應不充分，是由于數(shù)據(jù)產(chǎn)品的標準化程度低導致的。而相對于其他數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)標準化程度較高，規(guī)模較大，政策執(zhí)行力度較強，因此推動公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場交易，規(guī)?；笮纬删W(wǎng)絡效應，從而吸引其他企業(yè)數(shù)據(jù)入場或許是破解公允價值難題的關鍵。

圖4：公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應用路徑探析

（四）安全合規(guī)前提下的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化探索將會逐步展開財政部對于行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理要求對公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)新應用提出了更高的安全合規(guī)要求，在安全可信、合規(guī)披露、定期報備的基礎上，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)實際上已具備了開展資產(chǎn)化創(chuàng)新應用的需求和條件。一是公共數(shù)據(jù)價值釋放的內(nèi)在要求。各地政府在開展公共數(shù)據(jù)授權過程中，除了促進公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用目的以外，也希望能夠?qū)崿F(xiàn)財政收入增長和帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是數(shù)據(jù)要素價值釋放的高階形態(tài)，已有企業(yè)通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行融資、質(zhì)押等資產(chǎn)化創(chuàng)新應用的成功案例。二是監(jiān)管部門已明確將重點解決公共數(shù)據(jù)價格機制問題。價格機制是數(shù)據(jù)要素價值釋放的基礎和關鍵，公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值定價是公共數(shù)據(jù)價格機制的重要組成部分，也是資產(chǎn)化應用的先決條件。三是場內(nèi)交易可以為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應用提供合規(guī)披露和全流程監(jiān)管環(huán)境。公共數(shù)據(jù)授權運營—公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通—公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應用的價值釋放路徑已具備了政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，根據(jù)對前期企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品資產(chǎn)化應用的研究成果，數(shù)據(jù)產(chǎn)品是資產(chǎn)確認的最佳形態(tài)和標的物，場內(nèi)數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證是金融機構進行風險、收益評估的有力佐證，因此推動公共數(shù)據(jù)資源/產(chǎn)品入場交易將會給公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應用提供重要安全合規(guī)保障。