“6＋4＋2”萬億元化債政策出臺

11月8日，在十四屆全國人大常委會第十二次會議新聞發(fā)布會上，財政部部長藍佛安介紹了我國增加地方政府債務限額置換存量隱性債務政策。根據(jù)全國人大常委會審議批準的《國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》，從2024年開始，我國將增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務；同時，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元專門用于化債，兩項政策累計直接增加地方化債資源10萬億元。2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。三項政策協(xié)同發(fā)力后，地方化債壓力將大大減輕。藍佛安表示，安排6萬億元債務限額置換地方政府存量隱性債務，是黨中央統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境、確保經(jīng)濟財政平穩(wěn)運行，以及地方政府化債實際等多種因素，作出的重大決策部署，是今年一系列增量政策的“重頭戲”。發(fā)布會上，藍佛安還針對當前我國政府債務水平、下一步如何防止新增隱性債務以及積極的財政政策如何發(fā)力等各界關注的熱點問題一一作出回應。他表示，中央財政有充足的政策工具和資源保障今年全國財政收支實現(xiàn)平衡，重點支出力度不減。

一攬子、綜合性、靶向準的化債組合拳作用直接，力度大

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于批準<國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案>的決議》，決定批準增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案。據(jù)了解，6萬億元債務限額，分三年安排，即2024—2026年每年2萬億元，支持地方用于置換各類隱性債務。對地方政府而言，增加政府債務限額化解隱性債務是一場政策的“及時雨”。近年來，在各地各部門協(xié)同努力下，我國地方政府隱性債務規(guī)模不斷減少。2023年末，經(jīng)過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國隱性債務余額為14.3萬億元。今年以來，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國經(jīng)濟運行出現(xiàn)一些新的情況和問題，稅收收入不及預期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務化解的難度加大。“針對上述情況，從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。再加上這次全國人大常委會批準的6萬億元債務限額，直接增加地方化債資源10萬億元。同時，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還?！彼{佛安表示，上述三項政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。藍佛安介紹，實施大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變：從過去的應急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變，從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，從側(cè)重于防風險向防風險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。從政策效應看，此次置換化債能夠發(fā)揮“一石二鳥”作用。一方面，解決地方“燃眉之急”，緩釋地方當期化債壓力、減少利息支出。近三年密集安排8.4萬億元，顯著降低了近幾年地方需消化的隱性債務規(guī)模，讓地方卸下包袱、輕裝上陣。同時，由于法定債務利率大大低于隱性債務利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出，估算五年累計可節(jié)約資金6000億元左右。另一方面，置換化債可以幫助地方暢通資金鏈條，增強發(fā)展動能。通過實施置換政策，可以將原本用來化債的資源騰出來，用于促進發(fā)展、改善民生；將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來，更大力度支持投資和消費、科技創(chuàng)新等，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長和結構調(diào)整；將原本用于化債化險的時間精力騰出來，更多投入到謀劃和推動高質(zhì)量發(fā)展中去。同時，還可以改善金融資產(chǎn)質(zhì)量，增強信貸投放能力，利好實體經(jīng)濟。

我國仍有較大舉債空間 保持高壓監(jiān)管態(tài)勢遏制新增隱性債務

置換存量隱性債務政策實施后，我國政府的債務情況如何？藍佛安介紹，目前我國政府負債率顯著低于主要經(jīng)濟體和新興市場國家，還有較大舉債空間。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末G20國家平均政府負債率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美國118.7%、法國109.9%、加拿大107.5%、英國100%、巴西84.7%、印度83%、德國62.7%；G7國家平均政府負債率123.4%。同期，我國政府全口徑債務總額為85萬億元，其中，國債30萬億元、地方政府法定債務40.7萬億元、隱性債務14.3萬億元，政府負債率為67.5%?！皬呐e債用途看，我國地方政府債務形成了大量有效資產(chǎn)。我國地方政府債務主要用于資本性支出，支持建設了一大批交通、水利、能源等項目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源?！彼{佛安說，總的看，我國政府還有較大舉債空間。對于遏制新增隱性債務，藍佛安表示，財政部將會同相關部門，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢，對新增隱性債務發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起，主要從三個方面發(fā)力：一是監(jiān)測口徑更全。財政部正會同有關部門健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機制，全口徑監(jiān)測地方政府承擔償還責任的債務情況，動態(tài)分析、及時預警、防范風險。關于融資平臺經(jīng)營性債務，按照有關要求，金融管理部門已經(jīng)研究制定了金融支持地方債務化解的政策舉措，財政部將積極配合抓好現(xiàn)有金融支持政策落實。二是預算約束更強。將不新增隱性債務作為“鐵的紀律”，持續(xù)加強預算管理，督促地方依法合規(guī)建設政府投資項目；對未納入預算安排的政府支出事項和投資項目，一律不得實施，堅決堵住地方違法違規(guī)舉債的途徑。三是監(jiān)管問責更嚴。強化收集新增隱性債務線索，及時掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動監(jiān)管從事后“救火補漏”向事前“防患于未然”延伸。嚴格落實地方政府違規(guī)舉債問責制。同時，不斷完善地方政府債務管理，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的中國特色債務體系。

實施更加給力的財政政策 確保完成全年預算目標任務

今年以來，受多種因素影響，中央和地方財政收入不及預期，當前，財政收支矛盾依然比較突出。藍佛安表示，財政部正積極謀劃下一步的財政政策，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，確保完成全年預算目標任務。一方面，持續(xù)抓好增量政策落地見效?！敖衲甑脑隽空吡Χ却?，對經(jīng)濟的拉動效應正在顯現(xiàn)，不少政策效應明年還會持續(xù)釋放?！彼{佛安介紹，財政部將加力推進相關工作，已經(jīng)出臺的抓好落地實施，尚未出臺的盡快推動出臺。據(jù)了解，支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關稅收政策近期即將推出，發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本等工作正在加快推進中；專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關部門研究制定政策細則，推動加快落地。另一方面，結合明年經(jīng)濟社會發(fā)展目標，財政部將實施更加給力的財政政策。一是積極利用可提升的赤字空間。二是擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例。三是繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領域安全能力建設。四是加大力度支持大規(guī)模設備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規(guī)模。五是加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強對科技創(chuàng)新、民生等重點領域投入保障力度。對于夯實中央和地方財力，藍佛安表示，后兩個月，財政部將在依法依規(guī)組織收入的同時，安排有關中央單位上繳一部分專項收益，補充中央財政收入；同時，加強財政支出管理，確保重點支出，特別是中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金足額到位。此外，拿出4000億元地方政府債務結存限額，用于補充地方政府綜合財力；鼓勵有條件的地方盤活政府存量資源資產(chǎn)，加強國有資本收益管理，保障財政支出需要。如果確有必要，地方還有預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等存量資金可以動用。“總之，我們有充足的政策工具和資源，能夠保障今年全國財政收支實現(xiàn)平衡，重點支出力度不減?！彼{佛安說。

一攬子化債“組合拳”力度空前

11月8日，我國一攬子、綜合性、靶向準的化債組合拳正式公布——3年增加地方政府債務限額6萬億元，用于置換存量隱性債務；從今年開始，連續(xù)5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元；2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。概言之，上述三項政策協(xié)同發(fā)力，5年內(nèi)將化解12萬億元的隱性債務，有力減輕地方化債壓力，這也是近年來我國力度最大的化債舉措。受訪專家表示，此次大規(guī)模債務置換，不僅體現(xiàn)出中央推動防范化解風險、規(guī)范債務管理、推動經(jīng)濟增長的決心，還反映了化債思路的優(yōu)化調(diào)整，將帶來多方面的積極影響。同時，相關專家提醒，化債化險不能寄希望于“畢其功于一役”，還需要久久為功，持續(xù)加強地方政府債務管理，提高債務使用效率，進一步鞏固化債成果。

從14.3萬億元降至2.3萬億元 有力緩解地方償債壓力

地方政府隱性債務，指的是政府及其相關部門在法定債務限額范圍外，通過直接償還、承諾償還或提供擔保等方式所舉借的債務。據(jù)統(tǒng)計，截至2023年末，我國隱性債務余額為14.3萬億元。穩(wěn)妥處置存量隱性債務一直是防范化解地方債務風險的重點工作。今年以來，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國各地政府化解隱性債務的難度加大，地方債務還本付息的剛性支出加劇了財政收支平衡壓力。特別是，一些地方隱性債務規(guī)模大、利息負擔重，不僅存在“爆雷”風險，也消耗了地方可用財力。與此同時，宏觀經(jīng)濟回升向好仍面臨內(nèi)需不足等多重壓力。在此形勢下，出臺置換存量隱性債務的政策勢在必行。“隱性債務置換方案是從全面提升我國政府債務管理水平和財政政策執(zhí)行效果著手而提出的可行方案，6萬億元限額也建立在扎實的數(shù)據(jù)基礎上，體現(xiàn)了科學決策的要求?！敝袊斦茖W研究院院長楊志勇表示，總量12萬億元的置換規(guī)模力度足夠大，而且新增債務限額全部安排為專項債務限額，符合實際要求。合理的政府債務水平，與財政政策空間有著密切關系。此次大規(guī)模置換存量隱性債務，對于為地方政府松綁減負、騰挪空間，具有重要意義?！巴ㄟ^新一輪大規(guī)模債務置換，拉長地方債務周期、降低債務付息壓力，能夠讓地方政府騰出更多的財政資金和精力發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務，更好落實減稅降費、改善營商環(huán)境等，從應急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展?！被涢_證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒說。據(jù)統(tǒng)計，在實施債務置換后，到2028年之前，我國地方政府需消化的隱性債務總額將從14.3萬億元降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元?！霸黾拥胤秸畟鶆障揞~置換存量隱性債務，將大大緩解地方政府的償債壓力，為地方政府提供更為靈活的財政空間，有利于地方政府將更多的資金用于促進發(fā)展、改善民生，夯實地方經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的基礎?！敝醒胴斀?jīng)大學中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任姚東旻指出，置換化債還有利于壓實地方政府債務管理主體責任，避免債務資金使用與還本付息過程中權利與義務發(fā)生錯配，切實防范發(fā)生系統(tǒng)性風險。在對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院教授毛捷看來，一攬子化債舉措，不僅能降低地方債務償還壓力，還有助于地方“輕裝上陣”，加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型，進而進一步規(guī)范地方政府投融資體制機制。值得關注的是，此次推出大規(guī)模債務置換舉措，反映出我國化債思路實現(xiàn)了從側(cè)重于防風險向防風險、促發(fā)展并重的轉(zhuǎn)變。“從‘化債中發(fā)展’轉(zhuǎn)向‘發(fā)展中化債’，化債思路的調(diào)整意味著下階段穩(wěn)增長和發(fā)展置于更高的位置，財政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進一步增強?！绷_志恒認為。

用好債務置換資源 持續(xù)強化債務管理

下一步，如何落實好置換存量隱性債務一攬子舉措，地方政府該如何用好債務空間推動政策發(fā)力穩(wěn)增長？“債務置換短期內(nèi)會影響一些地區(qū)的債務率，這些地區(qū)‘開好前門’的難度可能會隨之增大?！泵菡J為，應適當調(diào)整優(yōu)化債務率指標管理辦法，保證債務化解和債務管理的政策取向一致性。此外，要將債務置換和地方融資平臺公司改革轉(zhuǎn)型協(xié)同起來，加快地方融資平臺公司剝離政府融資職能，切實“堵嚴后門”，建好防范化解隱性債務風險長效機制?！暗胤綉詡鶆罩脫Q和優(yōu)化管理為契機，聚焦穩(wěn)經(jīng)濟、保增長的關鍵目標，推動財政資源的高效使用?！币|旻建議，地方政府要加快解決拖欠企業(yè)賬款問題，積極利用債務空間撬動社會資金，通過財政性信貸、擔保和融資征信等方式加大對中小微企業(yè)的支持力度，促進市場信心恢復，并發(fā)揮好政府投資帶動效應，為經(jīng)濟增長提供有力支撐、注入動能?！袄L債務到期時間、降低債務成本只是治標之策，目的只是在于緩解流動性風險，騰出發(fā)展時間和空間。關鍵還是要提高債務使用效率，同步建立起債務管理和問責的必要保障機制?！绷_志恒認為。據(jù)了解，目前我國債務管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算?！皬娀瘋鶆占s束，加強地方政府債務管理，有必要建立起債務預算和資本預算?！绷_志恒指出，資本預算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規(guī)模、結構、還本付息計劃等進行詳細規(guī)劃的預算，是現(xiàn)行債務限額管理的升級版，有利于進一步提升債務管理水平，確保債務規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。

相關財政政策工具簡介

★地方政府債務限額

地方政府債務限額是指中央政府為地方政府設定的年度債務發(fā)行和管理的最大額度，這一限額旨在控制地方政府債務風險，確保地方政府債務的可持續(xù)性和財政健康運行。我國對地方政府專項債務余額實行限額管理。地方政府債務總限額由國務院確定，需報全國人大批準。在年度預算執(zhí)行中，若需要適度調(diào)整地方政府債務新增限額，須由國務院提請全國人大常委會審批。通常，在經(jīng)濟下行時，適度擴大當年新增債務限額；在經(jīng)濟回升向好時，適度削減當年新增債務限額或在上一年基礎上調(diào)減限額。地方政府債務限額通常包括一般債務限額和專項債務限額，分別對應一般債券和專項債券。其中，一般債券是為沒有收益的公益性項目發(fā)行，主要以一般公共預算收入作為還本付息資金來源的政府債券；專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。近年來，我國新增地方政府專項債務限額不斷攀升。2020年首次超3萬億元，達3.75萬億元；2021、2022年均保持3.65萬億元，2023年擴大至3.8萬億元，2024年比上年增加1000億元，達3.9萬億元。今年1—9月，我國發(fā)行新增專項債券3.6萬億元，完成全年總額的92.3%。截至9月末，全國地方政府債務余額為447403億元。其中，一般債務余額164491億元，專項債務余額282912億元。

★地方政府債券置換存量債務額度

發(fā)行地方政府債券置換存量債務，是規(guī)范地方政府債務管理的既定政策安排?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》規(guī)定，納入預算管理的地方政府存量債務可以通過發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券進行置換。新預算法規(guī)定，地方政府債務通過發(fā)行地方政府債券舉借。地方政府存量債務是新預算法實施之前形成的，以一定規(guī)模的政府債券置換部分債務，是規(guī)范預算管理的有效途徑，有利于處理好化解債務與穩(wěn)增長的關系，優(yōu)化債務結構，降低利息負擔，緩解部分地方支出壓力，為地方騰出一部分資金用于加大其他支出創(chuàng)造條件。2015年以來，我國通過發(fā)行地方債券置換存量政府債務，推動債務風險較低的北京、上海、廣東實現(xiàn)存量隱性債務清零。2022年下半年開始，一些地方出現(xiàn)了債務風險隱患。2023年7月，中央政治局會議要求制定一攬子化債方案。2023年，中央財政安排超過2.2萬億元的地方政府債務限額，在此基礎上，2024年又安排1.2萬億元的額度，支持地方特別是高風險地區(qū)化解存量債務風險和清理拖欠企業(yè)賬款。此外，今年中央財政還從地方政府債務結存限額中安排了4000億元，補充地方政府綜合財力，支持地方化解存量政府投資項目債務和消化政府拖欠企業(yè)賬款。